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美国商务部和财政部分别就拟议的对外投资审查制度发布报告

24 三月 2023

美国财政部和商务部近期分别发布经国会授权的报告，其中进一步披露了此前外界报道中拜登政府当前拟议的对外投资审查制度细节。媒体报道称，白宫将在较短时间内——或许就在几周内——签发一项行政命令，以建立该项新制度。拜登政府近期向国会提交的报告表明，该制度将由美国财政部实施并管理，重点针对以目前不受美国其他现有贸易管制措施管制的“先进技术”为对象的投资。然而，报告并未明确该制度的确切范围和性质，包括哪些投资者及哪些外国技术领域将受到影响.

2022年12月，美国国会通过《2023年综合拨款法》（公法117-328），指示美国商务部（“商务部”）和美国财政部（“财政部”）分别在60天内向国会提交一份报告。报告应（1）说明该机构通过何种举措制定和执行相关方案以“应对某些对美国国家安全至关重要领域的对外投资所产生的国家安全威胁”；和（2）确定该制度所需的资源。这一“对外投资审查制度”试图解决美国公司对于对手国家关键技术领域的投资可能损害美国国家安全这一疑虑。

2023年3月7日，商务部和财政部分别发布报告，基本确认了拟定对外投资审查制度现有的有限细节。报告重点内容如下：

框架

财政部将协调商务部及其他联邦部门和机构，实施和管理对外投资审查制度。商务部计划“利用所需的具体领域核心技术专长和必要行业联系来进行准确定义和界定，并评估任何可能被制度所需涵盖的适当领域”。商务部报告指出，其在上述过程中的参与将引入商业视角，这也是拜登政府认为该制度得以成功实施的关键所在。从这些细节来看，财政部似乎确实将在对外投资审查制度中发挥主导作用，从而使美国政府能够利用财政部当前在主导外国对美企业投资所进行的相关国家安全审查制度中发挥的专长。

范围

对外投资审查制度的重点是：（1）“可能导致若干表列国家军事和军民两用技术进一步发展的投资”；和（2）“从事涉及对美国国家安全至关重要的某些关键先进技术组别的某些实体”。对外投资审查制度将涵盖“目前不被出口管制、制裁或其他相关机构管辖的”投资，这进一步证实了拜登政府官员的说法，即该制度旨在填补美国政府在应对俄罗斯和中国等战略对手所构成的一系列国家安全威胁方面的空白。

行动

对外投资审查制度“可能包括禁止某些投资和／或收集其他投资的信息，以便为今后可能采取的行动提供参考”。拜登政府似乎在考虑该制度的各种选择方案——即从最严厉的方案（例如阻断某些投资）到相对宽松的方案（例如收集某些投资的信息）。

目标

商务部和财政部意欲为该制度的快速实施提供便利，并在防止损害美国国家安全的投资和不给美国投资者和企业带来过重负担两者间达到平衡。拜登政府官员已多次强调该平衡举措的重要性。建立对外投资审查制度的行政命令之所以尚未签发，部分原因是拜登政府正在同金融和技术行业开展工作。

国际合作

美国正与其国际伙伴和盟友讨论对外投资审查制度。拜登政府强调，获得盟国对对外投资审查制度的支持重要性的部分原因在于其已经认识到，如果任何美国投资者在外国技术领域的投资因上述制度遭禁，而包括盟国投资者在内的非美国投资者因此取而代之，那么该制度的效力将会随之受损。

时间表

预计对外投资审查制度离最终政策确定已为期不远。财政部和商务部“预计”其“将向公众提供发表意见的机会”。虽然对外投资审查制度的确切建立时间尚不明朗，但我们预计，该制度将初步以行政命令而不是立法的方式建立。目前，尚不清楚有关部门会在在该制度出台前还是出台后征询公众意见。

预期的资源

据财政部估计，实施该制度将需要“组织性调整和大量资源”，2023财政年度“起草法规、建立计划运作和进行国际接触的工作人员的劳动成本；信息技术系统开发；数据和订阅；差旅、培训”所需资金约达1,000万美元。在2023财政年度，商务部将使用所拨资源“聘请特定部门的行业专家和投资安全官员”，开展对外投资审查制度和促进供应链弹性相关工作。财政部和商务部均建议总统在2024财政年度预算中为对外投资审查制度工作提供更多资源。尽管财政部和商务部向总统提出的预算要求最终按需颁布的可能性极为渺茫，但上述资金要求确实可为我们了解对外投资审查制度正式建立后各机构的需求提供参考。我们注意到，商务部特地为国际贸易管理局（“ITA”）设计了一个重要角色。ITA将“提供单一的、针对具体行业的专业技能，以防美国私募资本为对手国家在危及美国国家安全的重点领域内的推进提供资金”。

尽管财政部和商务部的报告在很大程度上进一步证实了外界此前报道的拟议对外投资审查制度的种种特征，其并没有对将界定该制度的关键概念作出澄清，特别是该制度的确切范围和性质，包括哪些投资者和哪些外国技术领域将受到影响，或者该制度是否不止涉及到对高优先级领域的汇报要求。

后续行动

对外投资审查制度尚缺乏进一步细节，但美国公司以及受美国公司投资的企业当前仍可以行动起来——例如，审视自身在极有可能成为上述制度针对目标的俄罗斯和中国的现有风险敞口，先人一步研究该制度对其业务和运营的潜在影响。此外，各公司应密切关注此方面的各类进展，考虑聘请顾问，以便在该制度确立法律地位后迅速做出反应。

Authored by Anne Salladin, Brian Curran, Timothy Bergreen, Kelly Ann Shaw, Ari Fridman, Andrea Fraser-Reid, and Hao-Kai Pai.